美丽中国先锋榜（9）｜浙江全面推进生态治水

编者按

近日，中央组织部组织编选的《贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想、在改革发展稳定中攻坚克难案例·生态文明建设》图书由党建读物出版社出版发行，该书围绕贯彻落实习近平生态文明思想，选取生态文明建设领域攻坚克难的30个生动案例，充分展现了生态文明建设的丰富实践和成功经验。现将这30个案例予以编发，供大家学习借鉴，不断推进美丽中国建设。

【引言】

2018年5月18日，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调：“要从系统工程和全局角度寻求新的治理之道，不能再是头痛医头、脚痛医脚，各管一摊、相互掣肘，而必须统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设。比如，治理好水污染、保护好水环境，就需要全面统筹左右岸、上下游、陆上水上、地表地下、河流海洋、水生态水资源、污染防治与生态保护，达到系统治理的最佳效果。”

【 摘要 】

水环境约束对浙江省全面协调可持续发展造成了困扰。2013年，全省27个省控地表水断面为劣V类，32.6%的断面达不到功能区要求，印染、造纸、制革、化工等产业占全省产值不到37%，但化学需氧量和氨氮排放量却分别占到全省的67%和80%。水环境污染影响社会稳定。2013年，浙江省环境信访尤其是涉水污染引发的信访案件上升势头明显。

 2013年底，浙江省委、省政府作出了治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水的“五水共治”决策部署，以治水为突破口，倒逼产业转型升级，开展了“清三河”“剿灭劣V类水”和“美丽河湖”创建等一系列治污行动，治理1.1万公里垃圾河、黑河、臭河，实现由“脏”到“净”的转变；全面消除劣V类水体，实现由“净”到“清”的转变；夯实截污纳管等基础性工作，推进生态治水，实现从“清”到“美”的提升。截至2018年，全省103个国家地表水考核断面中，III类以上水质断面比例从2014年的64.1%上升到93.2%。“五水共治”是践行“绿水青山就是金山银山”发展理念的具体实践，在推进浙江全省水环境质量持续改善的同时，全力助推了地方经济高质量发展，也为我国其他地区水污染治理提供了有益借鉴。

【 关键词 】水污染防治 生态治水 “五水共治”

一、背景情况

浙江是江南水乡，省域内河流众多、水系发达，境内有钱塘江、甬江、苕溪、瓯江等八大水系，因水而名、因水而生、因水而兴。习近平同志在浙江工作时，对浙江发展作出“八八战略”、生态省建设等重大决策部署，提出“绿水青山就是金山银山”理念。长期以来，浙江历届省委、省政府坚持一张蓝图绘到底，把生态文明建设纳入经济社会发展全局，在经济持续较快增长的同时，环境质量总体上持续改善。全省 GDP 从 2003 年的9705 亿元，跃升至 2013 年的 37757 亿元，增长了 2.9 倍。与此同时，省控III类以上水质断面比例从 2003 年的 40% 提高到 2013 年的 63.8%；劣V类水质断面比例则从 24.4% 下降到 12.2%。党的十八大以来，尽管浙江进入了新的经济社会发展阶段，但在水环境治理方面仍存在不少深层矛盾。

一是水资源短缺和水生态环境恶化的形势严峻。浙江是地域小省、资源小省，“七山一水二分田”，平原面积仅 2.2 万平方公里，环境容量非常有限。降水量时空分布不均匀、水资源分布不均衡，人均水资源量只有 1760 立方米，逼近世界公认的 1700 立方米的警戒线。浙江又是人口大省、经济大省，以全国 1% 的土地承载了全国 4% 的人口、产出了全国 6% 的 GDP。人口、经济活动集中分布在沿海平原地区，在快速推进工业化、城市化的过程中，对水生态环境造成了不同程度的污染，部分河网湖泊处于“亚健康”状态。2013 年，全省有 27 个省控地表水断面为劣V类，32.6% 的断面达不到功能区要求。八大水系均存在不同程度的污染。

二是产业升级缓慢影响水环境保护工作。浙江省水环境污染原因有工业污染、农业面源污染、生活污染、畜禽污染等，占比最大的是工业污染。2013 年，全省规模以上工业主营业务收入超千亿元的制造业中，纺织、化工、橡胶、钢铁、有色金属、造纸等传统产业占有较大比重，这些产业大多耗水严重，而且排污量大。特别是印染、造纸、制革、化工四大重污染产业，其产值占全省工业总产值的比重不到37%，但化学需氧量和氨氮排放量却分别占全省工业排放量的 67% 和80%；电镀、制革业产值占全省工业总产值的比重不到 5%，但总铬排放量却占全省的 92%。

三是部分干部政绩观影响治水进程。少数基层干部对“以治水促转型”心存顾虑，有的干部担心淘汰落后产能、调整产业结构力度太大会影响 GDP；有的干部认为治水是潜绩，要医好水污染这个“慢性病”，需要投入大量人力、物力、财力，短时间难见效，“吃力不讨好”。这些思想顾虑，严重影响了治水效果。

四是“分水而治”影响治水效果。水资源开发、利用、节约和水生态环境保护分属不同部门管理，“分水而治”，缺乏整体性、系统性，统一决策、统一指挥、统一监督不够，“头痛医头、脚痛医脚，各管一摊、相互掣肘”，影响治水效果。

“水乡之困”，使浙江省委、省政府愈加感到，水不仅是生态，是经济，也是民生，更是政治。抓治水就是抓改革、抓发展，意义十分重要，任务迫在眉睫。如何治水，成为浙江新一轮改革发展的重大命题。

二、主要做法

为了解决“水乡之困”，2013 年底，浙江省委、省政府作出了治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水“五水共治”的决策部署：宁可作局部暂时的舍弃，每年以牺牲 1 个百分点的经济增速为代价，也要以治水为突破口，倒逼产业转型升级，决不把污泥浊水带入全面小康。浙江在“五水共治”的总体框架下，重点抓了五项具体工作。

（一）做好顶层规划设计

“五水共治”旨在推动水环境治理从末端治理向源头控制转变，倒逼产业转型升级，腾笼换鸟，逐步形成以低能耗、低排放、高效率为特征的内涵式增长模式。但是，如何在全省有序推动决策的实施成为浙江省委、省政府需要解决的首要问题。

 为此，“五水共治”总规划和各子规划相继出台，全省统一治水方向、目标和具体任务；在全省各市、县（市、区）层面制定联动规划或具体方案。按照“三年（2014—2016 年）要解决突出问题，明显见效；五年（2014—2018 年）要基本解决问题，全面改观；七年（2014—2020 年）要基本不出问题，实现质变，决不把污泥浊水带入全面小康”的“三五七”时间表要求和“五水共治、治污先行”路线图，从全省水质最差河流入手，率先在浦阳江打响水环境综合整治攻坚战，并迅速向全省铺开，有序推进，一个重点一个重点地突破，一个阶段一个阶段地深化。对应“三五七”的时间表，浙江省持续发力、梯次推进，实施了“清三河”、“剿灭劣V类水”、“美丽河湖”创建的“治水三部曲”。

1.“清三河”。从解决感官上的突出问题入手，全力清理垃圾河、黑河、臭河，实现由“脏”到“净”的转变。既治理感官污染的“表”，更立足转型升级抓“治本”。主要措施是：启动“两覆盖”“两转型”。所谓“两覆盖”，即实现城镇截污纳管基本全覆盖，农村污水处理、生活垃圾集中处理基本覆盖。所谓“两转型”，即抓工业转型，加快铅蓄电池、电镀、制革、造纸、印染、化工六大重污染高耗能行业的淘汰退出和整治提升；抓农业转型，坚持生态化、集约化方向，推进种植养殖业的集聚化、规模化经营和污染物排放的集中化、无害化处理，控制农业面源污染。

2.“剿灭劣V类水”。在“清三河”成果的基础上，于 2017 年全力打好剿灭劣V类水攻坚战，实现由“净”到“清”的转变，着力提升群众的治水获得感。主要措施是：对全省共 58 个县控以上劣V类水质断面和排查出的 1.6 万个劣V类小微水体，建立“劣V类水体清单、主要成因清单、治理项目清单、销号报账清单和提标深化清单”五张清单，实施“截污纳管、河道清淤、工业整治、农业农村面源治理、排污口整治、生态配水与修复”六大工程，制定“一河一策”工作方案，继续深化“两覆盖”“两转型”。

3. 创建“美丽河湖”。在全面剿劣的基础上，立足从“清”到“美”的提升。浙江省于 2018 年启动“美丽河湖”建设行动，并将其作为今后一个时期治水工作的纲领。主要措施是：实施“两建设”，即“美丽河湖”和“污水零直排区”建设。实现“两提升”，即水环境质量巩固再提升、污水处理标准再提升。坚持“两发力”，一手抓污染减排，把污染物的排放总量减下来；一手抓扩容，就是抓生态系统的保护和修复，增强生态系统自净能力。加快“四整治”，即工业园区、生活污染源、农村面源整治以及水生态系统的保护和修复等。开展“五攻坚”，即中央部署的城市黑臭水体治理、长江经济带保护修复、水源地保护、农业农村污染治理、近岸海域污染防治等。全面实施“十大专项行动”，即污水处理厂清洁排放、“污水零直排区”建设、农业农村环境治理提升、水环境质量提升、饮用水水源达标、近岸海域污染防治、防洪排涝、河湖生态修复、河长制标准化、全民节水护水行动。

（二）完善组织领导机制

浙江省委、省政府意识到，有效推进“五水共治”需要建立相对独立的组织领导体系进行决策、指挥、监督，加强统筹协调，明确责任主体，强化责任落实，保证治水活动的完整性、一致性、稳定性和连贯性。

1. 建立“党委领导、政府负责”的组织保障机制。2014 年初，浙江省委、省政府成立“五水共治”领导小组，省委书记、省长任双组长，省委副书记、省人大常委会副主任、副省长、省政协副主席任副组长，成员单位包括省委组织部、宣传部，省农办、发改、经信、财政、环保、建设、水利、农业等 31 个部门。建立省“五水共治”（河长制）办公室，分管副省长任治水办、河长办主任，环保厅长任常务副主任，负责“五水共治”日常工作。还设置了省委、省政府 30 个督查组，深入明察暗访，严格落实治水责任，层层传导压力、层层落实责任，真正做到守土有责、守土尽责。市县乡各级也全部建立工作机构，党政一把手靠前指挥，村、街道和企业、群众全方位联动，全省全面形成了横向到边、纵向到底的工作格局。

2. 强化生态治水责任落实机制。2013 年，浙江省委、省政府印发《关于全面实施“河长制”进一步加强水环境治理工作的意见》，浙江率先在全国全面建立了省、市、县、乡、村五级河长体系，全省共有各级河长 6 万余名，并配套“河道警长”。省委、省政府主要负责同志担任全省总河长，所有河流水系分级分段设立市、县、乡、村级河长，落实河长包干责任制。其中，钱塘江、瓯江、曹娥江、苕溪、飞云江、运河等跨设区市的水系由省领导担任河长，省直有关部门负责具体联系，有关市、县（市、区）政府为责任主体。同时，浙江省委、省政府出台全面深化河长制工作方案、长效机制考评细则、信息化建设导则等，并在全国率先颁布实施河长制地方法规，在全国率先成立河长学院。此外，还以此为基础建立了“湖长制”“滩（湾）长制”，管理体系逐步延伸到湖库、海湾以及池、渠、塘、井等小微水体。

（三）建立监督考核机制

实施“五水共治”，必须在处理 GDP 和治水关系时有壮士断腕的决心。针对少数干部执政理念和政绩观尚未扭转的情况，必须改革干部政绩考核方式和手段，建立监督考核机制。为此，浙江省委、省政府建立了“四个一”督查机制，省治水办（河长办）、省生态环境厅实行一月一提醒，即每月将水质未达到考核要求和劣V类反弹断面，向所在设区市的市委书记、市长书面函告提醒；一月一督查，即每月组织督查组赴相关县（市、区）进行实地督查，问询超标断面责任河长履职情况，并做记录；一月一通报，即每月对水质未达到国家考核要求、水质为劣V类、水质类别下降的断面及县级责任河长进行通报；一月一考评，即每月将提醒、督查、通报、水质反弹等情况纳入年度考核，变年终结果考核为平时过程考核。考核督查逐步从督点向督政转变，真正压实地方责任。根据考核结果，每年省委、省政府对工作优秀的市、县（市、区）授予“五水共治”大禹鼎。

（四）建立多元共治机制

浙江省委、省政府大力推动全民治水，构建群策群力、共建共享的行动体系，形成“全民参与、共治共保”大局。一是强化舆论宣传，营造治水舆论氛围，通过浙江卫视“今日聚焦”“寻找可游泳的河”、《浙江日报》“治水拆违大查访”等平台，聚焦水环境治理，进行公开曝光，形成强大舆论攻势。二是强化公众参与，出台《关于开展全省“五水共治”志愿服务活动的指导意见》。依托工青妇和社会组织，建设治水志愿者队伍，广泛开展多种形式的公益活动，出现农村“池大爷”“塘大妈”，企业河长、乡贤河长、华侨河长和洋河长等各类治水大军，形成政府、企业、社团、公众等各方力量优势互补、相得益彰的良好局面，实现从“要我治水”到“我要治水”，从“看你治水”到“我在治水”，从“政府治水”到“全民治水”的转变。

（五）创新资金投入机制

“五水共治”是一项涉及经济、民生等各个方面的系统工程，需要投入大量的资金才能持续深入推进。为了解决资金投入的困难，浙江省委、省政府在治水资金投入机制上大胆创新，实现治水模式由“政府投资”向“多元化融资”的转变，探索建立政府、市场、公众多元化投资体系。

“绿色浙江”环保志愿者现场测试水质（作者提供）

1. 加强生态财政政策供给。推动实施主要污染物排放总量财政收费制度、“两山”财政专项激励政策，探索绿色发展财政奖补机制，拓展生态补偿机制，实现省内全流域生态补偿、省级生态环保财力转移支付全覆盖。

2. 加大“五水共治”的财政投入力度。各级政府把生态环境保护作为公共财政支出的重点，按照保证环保投入增长幅度高于经济增长速度的要求，进一步加大对水环境治理的财政支持力度，各级削减的“三公”经费全部用于治水。此外，建立“五水共治”财政引导机制，用足财政贴息、奖励、补助等措施，引导企业落实节能节水、淘汰落后产能等项目，促进产业转型升级。

3. 积极鼓励社会资本参与治水。引导民营企业积极投身“五水共治”，浙江民企联合会、浙江省市场协会、浙江省个体劳动者协会共同向全省民营企业家、个体工商户和商品交易市场广大民营企业家和个体工商户发出“迅速行动，从我做起；示范带动，向我看齐；励精图治，加快转型；自觉担当，生态发展”的倡议。探索除了传统的银行信贷外，PPP、私募债、企业捐款等各类资金投入机制，积极鼓励引导各类社会资本参与治水。截至 2018 年，捐赠总额超过 16 亿元，2014—2018年，全省“五水共治”各类社会资金投入累计约 6200 亿元。

“五水共治”举措，破解了浙江多年治水的难题，坚定了领导干部治水的决心，打破了“分水而治”的格局，实现了“五水”的统一施策、协调推进，治出了环境改善、水清岸美的新成效，治出了转型升级、腾笼换鸟的新局面，治出了各方点赞、百姓满意的好口碑，治出了干部敢于担当、乐于奉献的好作风。

一是水环境质量显著改善。2018 年，全省 103 个国家“水十条”地表水流域考核断面中，III类以上水质断面比 2014 年上升 29.1%；全面消除劣V类断面，提前 3 年实现消劣目标。省控I类以上断面比例达84.6%，比2013年提升20.8个百分点。5年来，共清理垃圾河6500公里、黑臭河 5100 公里；新增城镇污水处理能力近 300 万吨 / 日，建成城镇污水配套管网 1.6 万余公里；完成河湖库塘清淤 3.1 亿立方米；排查整治排污（水）口 30 余万个；全省农村生活污水有效治理村基本全覆盖，农村生活垃圾分类覆盖率已超过 61%。水体黑、臭等感官污染基本消除，昔日的垃圾河、黑臭河变成了景观河、风景带。

二是产业转型升级加速推进。治水的倒逼重塑了经济结构，在大破大立中推进“腾笼换鸟、凤凰涅槃”。2013—2018 年，浙江省GDP年均增速 8.4%，经济总量从 2013 年的 37757 亿元增至 2018 年的 56197亿元，迈入增长中高速、发展中高端的轨道。6 年来，共整治脏乱差、低散乱企业 11.8 万家，淘汰落后产能企业 1.3 万家，关停搬迁养殖户40 余万个，全省生猪存栏量从最高时的 1300 万头减少到 500 多万头，年存栏生猪 50 头以上规模化养殖场全面完成整治，实现污染物排放在线监控全覆盖。目前，以新产业、新业态、新模式为特征的“三新”经济已占全省 GDP 的近 1/4，正向形态更高级、结构更合理、质量效益更好的方向转变。

 
  
浦江县翠湖“五水共治”前后对比图（作者提供）

三是群众获得感明显增强。群众对生态环境的满意度从 2013 年的 57.65% 提高到 2018 年的 82.85%。尤其是 2015 年以来，全省公众对治水的支持度均达到 96% 以上，而涉水信访量比高峰时明显下降。各级领导干部、河长身先士卒、模范带头，群众参与治水的积极性高涨，干群关系因治水而变得更加紧密，涌现出了一大批治水先进和模范典型。

四是干部作风全面转变。“五水共治”已成为浙江省在全国的“金名片”，这是全省上下治水干部坚定“以人民为中心”的发展思想、共同努力取得的成果。面对治水的严峻形势，各级领导干部认定“五水共治”的目标，拿出“不要 GDP，也要抓治水”的决心，拿出“功成不必在我”的胸襟和“咬定青山不放松”的韧劲，一抓到底，久久为功，涌现了金华翁正辉、北仑王飞耀等一批先进典型。“五水共治”打造了一支“环保铁军”，提振了各级干部敢于担当、勇于攻坚的精气神。

“五水共治”彰显了浙江省建设美丽浙江、创造美好生活的决心，标志着浙江进一步打通了“绿水青山就是金山银山”的转化通道。

三、经验启示

“绿水青山就是金山银山”理念体现了我国发展理念和发展方式的深刻变革。“五水共治”以治理水环境质量为切入口，以修复生态环境为重要目标，以倒逼推动产业转型升级为根本方向，契合了“绿水青山就是金山银山”的本质要求，契合了“要从系统工程和全局角度寻求新的治理之道，不能再是头痛医头、脚痛医脚，各管一摊、相互掣肘，而必须统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设”的要求。实践表明，“五水共治”治出了秀水美景、治出了发展后劲，绿水青山重回浙江大地，沉睡的山水资源正日益显现出经济价值，“绿水青山就是金山银山”之路越走越宽广。浙江“五水共治”的工作思路和方法措施给人很多启迪，也是可推广、可学习、可复制的经验。

（一）治水工作必须坚持“任任相继，脚踏实地”

习近平总书记指出，“一张蓝图绘就后，就要一任接着一任干”。治水工作要靠一任一任领导不懈地奋斗来完成，这就需要在正确的执政道路上“任任相继”，承前启后、薪火相传，以保持工作的连续性和稳定性。要把蓝图变为现实，还必须依靠党政领导干部不驰于空想、不骛于虚声，有“功成不必在我”的胸襟和“咬定青山不放松”的韧劲，脚踏实地干好工作。纵观浙江省“五水共治”，其治水之功就在于历届省委、省政府坚定不移沿着“八八战略”、“两山”理念指引的路子走下去，深入贯彻习近平生态文明思想，一以贯之、久久为功。同时，浙江省“五水共治”有完整的战略设计和措施配套，有明确的时间表、路线图、作战图。创新提出并实施的治水“三部曲”，立足浙江省生态环境保护和经济社会发展现状，从对感官污染最明显的垃圾河、黑河、臭河入手，开展“清三河”，到以“截、清、治、修”四个环节为主的剿灭劣V类水行动，再到“污水零直排区”建设，生态治水工作步步为营、步步深入，环环相扣、一贯到底，做到积小胜为大胜直至全胜。

（二）治水工作必须坚持“民之所望，施政所向”

习近平总书记强调：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”随着生活水平的提高，人民群众对环境质量、生存健康的要求越来越高，拥有清新空气、清洁水源、健康食品和舒适的人居环境，营造安居乐业的和谐社会氛围，已成为人民群众过上幸福美好生活的新追求、新期待。为人民服务就是生态环境保护工作的出发点和落脚点。“五水共治”是浙江省委、省政府贯彻“人民群众想什么，我们就做什么”“民之所望，施政所向”的生动体现。这一决策取得巨大成效，正是由于浙江省委、省政府正确把握当前人民群众的迫切愿望，提出“抓治水，就是抓民生”，抓住人民群众最关心、最迫切需要解决的热点、难点问题，切中时弊。通过生态治水倒逼发展理念转变，倒逼生产方式转型，倒逼生活方式改进，满足人民群众改善生活品质的追求，顺应民意。

（三）治水工作必须坚持“抓住本质，整体施策”

现象和本质的对立统一是事物的客观辩证法，本质决定现象，现象是由本质产生的。水环境问题表面上看是生态环境本身的治理问题，但从本质上看，是经济发展方式、产业结构、生活方式的问题。浙江省委、省政府认识到高能耗、高污染、高排放的发展方式是环境污染的根源，水的问题倒映着经济结构的问题，水环境的末端治理并不能从根本上有效地控制水环境污染。在推进“五水共治”过程中，浙江省委、省政府坚持水岸同治、城乡共治，聚焦工业和农业“两转型”，对污染企业釜底抽薪，对落后产能猛药去疴，聚焦城乡污水处理能力“两覆盖”，协同推进治水与治城治乡，深化“千村示范、万村整治”工程，联动推进“三改一拆”、小城镇环境综合整治、污水革命、垃圾革命、厕所革命。全省各级党委和政府一方面以治水倒逼转型升级，将治水作为推动经济转型升级的突破口；另一方面也坚持抓源头动真格，把转变高能耗、高污染、高排放的发展方式，推动经济结构调整和转型升级作为推动治水的重要途径，既“腾笼”又“换鸟”，实现了经济发展和生态环境质量的双提高，使得“五水共治”成为贯彻“绿水青山就是金山银山”理念的生动实践。

（四）治水工作必须坚持“切中要害，统筹兼顾”

根据唯物辩证法，在矛盾综合体中，主要矛盾处于支配地位、起主导作用。在实际工作中，应首先抓住和解决好主要矛盾，同时又不能忽略次要矛盾的解决。水生态环境的系统性、复杂性决定了生态环境治理必须要有问题意识，不能“眉毛胡子一把抓”，应以重大问题为导向，抓住关键，推动解决一系列突出矛盾和问题。在推进“五水共治”过程中，浙江省委、省政府坚持抓主要矛盾，在治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水这五个手指中，突出重点、切中要害，竖起治污水这个“大拇指”，不仅可以改善人民群众直观感受的生态环境，还能通过治污水抓经济转型，带动生态治水全局。在竖起“治污水”这个“大拇指”的同时，其他“四指”齐头并进，五根手指捏成拳头，统筹兼顾，破解“九龙治水”难题，统一决策部署，全面推进生态环境治理。“五水共治”既抓住主要矛盾，又解决次要矛盾，充分体现了马克思主义唯物辩证法的智慧和力量。

（五）治水工作必须坚持“全民参与，共治共保”

水生态环境治理工作需要全社会共同参与，只有唤醒政府、群众、企业三方的主体意识、责任意识、参与意识，才能形成全民聚力。浙江省“五水共治”通过各级“五水共治”领导小组、“五水共治”（河长制）办公室的建立，充分发挥各级党委、政府在生态环境保护工作中的领导作用，强化社会各界的治水认识、治水责任，发挥社会组织、学校、社区等基层单位以及工青妇的作用，动员志愿者参与治水；引导企业承担社会责任，走上生态治水之路。此外，浙江省还通过媒体曝光，加强舆论宣传。通过“五水共治”，浙江真正形成了“全民参与，共治共保”全面治水的良好氛围。